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这种年度计划的通过权已经远远超出了常委会日常工作的安排，而是在给常委会布置工作，是把委员长会议当作了常委会的领导机关。

[13]戴耀廷：香港的法治指数，载《环球法律评论》2007年第6期，第44页。[2]随着各国法治实践的发展，现代各国法治政府建设在保持各自特色的同时，开始在实质上走向统一，在形式上相互借鉴。

3．内化与升华功能，这是法治政府深化的源泉。（7）程序公义，包括假定无罪、自然公义的原则、基本的证据法则以达公义、公平的审讯等4项内容。它由5个一级指标组成，分别为：指标5，法律的明确、公开、稳定性，具体而言，对于公众来说，法律是什么、哪些行为是法律允许的、哪些行为是法律禁止的。步骤三，外来专家进行评估分析。评审专家分为内部评审组与外部评审组，其中内部评审组包括随机抽取的法官、检察官、政府法制工作人员等组成，外部评审组包括各类与法治相关的非政府组织、学术机构、新闻媒体人员、律师以及参与过司法诉讼的当事人代表。

评估按照以下程序进行：第一步，由本级政府根据法治政府指标体系的标准进行自我评估，并形成正式的评估报告。这个法律制度分析实质上就是他们设计的评价一个国家法律制度总体状况的法治指标体系，每个方面从机构、工作人员、程序和消耗资源等4方面研究。问责在我国的现实需要中产生，并在我国以执政者为主导的强力推动下得到了进一步的发展和完善，故关于问责内涵的合理解析，必须还要回归到问责在我国被引入以及发展的现实背景中去考量。

时任济南铁路局党委书记柴铁民被撤销党内职务处分：铁道部副部长胡亚东受记大过处分。但倍感遗憾的是，所涉官员最终问责处理形式与其被问责的理由之间的对应关系不够明确，这种问责结果的不确定性恰恰反映出我国目前问责制度在实体规制层面的不足，尚需进一步研究。事故调查组下设技术组、管理组、综合组，同时，聘请12名铁路运输、电力、电气、自动化、通信、信号、安全管理、建筑等专业领域的专家组成专家组（其中有全国人大代表2名、全国政协委员1名、两院院士2名），并邀请最高人民检察院派员参加事故调查工作。●相关责任人员是否涉嫌犯罪问题，司法机关正在依法开展独立调查。

温总理答记者问的精彩要点：发展和建设都是为了人民，而最重要的是人的生命安全。继2003年非典期间包括两名省部级高官在内的上千名官员因隐瞒疫情或防治不力而被罢免，问责正式发展成为我国政治生活和主流话语中的强人符号，短短八年间，问责这一典型的现代民主控权机制己经在我国独特地由执政党和中央政府为主导的强力推进模式中，从个案式的风暴问责迈向理性建制阶段。

●7月27日，温家宝总理主持召开国务院第165次常委会议，专题研究事故调查处理和铁路安全工作，并对事故调查工作进一步提出明确要求，并强调要按照科学、严谨、依法和实事求是的原则，不仅要查清直接原因，还要追根溯源，依照法律法规严肃追究直接责任者和有关领导的责任，并要接受群众监督和社会监督，给人民群众一个真诚、负责任的交代。开除留用察看一年处分2人。[4]本文将国务院对温州事故相关责任人的处理统称为问责，显然是在广义上使用问责一词的，而狭义的问责之内涵，2009年出台的《党政领导干部问责暂行规定》第4条实际上己经对其进行了界定，即狭义之问责是指党纪政纪处分以及刑事责任并列的责任追究方式，因此，我国政府本次对温州事故相关责任人的处理，铁道部于7月24日做出的免职处理和公开道歉，以及12月28日铁道部部长盛光祖的再度道歉，系属于狭义的问责之范畴，而国务院事故调查处理报告中，国务院对54名责任人的处理，则是与狭义之问责并列的党纪政纪处分，可以看出，本次所涉官员被问责（狭义）并没有影响到其后所应受到的党纪政纪处分，三名被免职的上海铁路局局长、上海铁路局党委书记、上海铁路局分管工务电务的副局长均又因对事故发生负有主要领导责任而分别受到行政撤职并撤销党内职务、撤销党内职务处分以及行政撤职并党内严重警告处分。行政问责制在我国的确立和发展具有鲜明的本土特色。

事故发生后，我国政府在处理事故全过程中所表现出来的高度重视、敢于担当、积极回应，特别是首次通过网络将事故调查报告的全文公布，无不表明这种阳光下的问责所折射出的给人民群众一个真诚、负责任的交代的基本理念绝非仅仅停留在口号层面。●12月28日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，听取7.23甬温线特别重大铁路交通事故调查情况汇报。在问责制发展的初期，问责制虽然借助我国执政者为主导的强力推动以及民众的强烈诉求在我国得到迅速发展，但要注意的是，执政者在这场治道变革中既充当主导者，又作为被推动的对象，这种内在的双重身份至少在形式上无法让人相信它的可靠性和持久性，旨在治官治权的问责制在我国的进一步推行必然需要依靠更多的强制力，显然，法律在法治国家所具有的至高无上的权威就恰恰为我们提供了突破口。一、对7·23甬温线特别重大铁路交通事故处理之评析2011年7月23日20时30分05秒，甬温线浙江省温州市境内发生动车组列车追尾事故，事故造成40人死亡、172人受伤，直接经济损失19 371.65万元。

原铁道部部长刘志军受记过处分。但立法上的努力如果仅是让问责的基本构成要素披上一层法律的外衣的话，其意义自然聊胜于无。

应该说，我国政府首次将事故调查报告通过网络全文公布的做法非常值得肯定，报告内容全面而细致，具体涵盖对整个动车事故基本情况的评估、事故发生全过程的还原、事故应急处理情况的总结、事故原因和性质的分析以及对相关责任人处理方式及其问责理由的阐释等多方面的内容，这确实为满足公民知情权的实现、广泛接受社会和群众监督提供了充分的可能。会议同意事故调查组给予铁道部、通信信号集团公司、通信信号研究设计院、上海铁路局等单位54名责任人员党纪政纪处分的处理意见。

行政降级并党内严重警告处分11人。【摘要】国务院对7·23甬温线特别重大铁路交通事故的问责处理构成继非典之后，我国问责发展进程中的另一标志性事件，我们需要以此为契机，重新总结并审视我国问责制的最新进展，从而获得最契合现实所需的我国行政问责制的未来发展方向。（3）问责形式多样化，从铁道部的两度道歉，铁道部对三位行政官员的免职处理，再到国务院对54名相关责任人员的党纪政纪处分（对54名责任人的处理又包括15种不同的处分方式），这种基于掌权者履行职责和承担义务的内容属性的不同而采取的不同问责形式，既相互独立，又紧密衔接，共同作用，将行政权特别是领导权置于全方位的监督和约束之下。可见，这种短时间内的全面、高效、彻底地厉行问责正是我国以党政主导为问责主体模式所独具的优越性的充分体现。实际上，行政问责在我国政坛的兴起表面上看乃是源自于2003年非典疫情对中国政府治理能力的深层次拷问，但问责机制本身所蕴含的治官治权的民主价值正是我国经济社会发展到一定阶段政府治理必须回应现实需要的必然产物。行政撤职并撤销党内职务9人。

会议决定，责成国务院国资委对通信信号集团公司、通信信号股份有限公司及下属通信信号研究设计院依法进行整顿，重新组建通信信号研究设计院列控所。1．问责的全过程能够在现有制度框架下运行应该指出，旨在治官治权的问责机制在我国尚属新生事物。

[5]冯均科：《审计问责：理论研究与制度设计》，经济科学出版社2009年版，第348页。公开对于确保问责机制的良性发展具有不可替代的重要价值。

2.党政主导模式的高效性与西方权力制约机制的运行模式不同，我国独特的以党政先行、党政主导的执政者自省式地自我推动为主的变革模式乃是问责机制在我国政坛得以迅速发展的直接动因，也是主要动因。具体而言，要确保问责机制这一公共物品必须而且只能由中央统一供给，可以先由国务院制定行政法规，条件成熟时，再由全国人大制定统一的行政问责法，这是我国实现问责法治目标的最终归宿，更是惟一出路。

显然，这种来自权力所有者—人民而形成的自下而上的监督和机制，对于从根本上弥补依靠执政者为主导的自我变革模式在实践中可能会产生的动力匮乏具有不可替代的重要价值。它也让我们认识到一个政府最大的责任就是保护人的生命安全。●7月24日22点45分，铁道部在温州召开新闻发布会，铁道部新闻发言人为事故道歉。3.给人民群众一个负责任的交代的准确定位，彰显出问责的民主性特质温州事故发生后，温家宝总理多次在不同场合强调要查清事故原因、追根溯源，接受社会和群众监督，给人民群众一个真诚、负责任的交代，这种为民负责、受民监督的基本理念实际上正反映出我国问责机制的本质特征。

我们应当认真听取群众的意见，严肃对待并且给群众一个负责任的交代。当然，也许由于我国独特的铁路管理体制，长期以来所形成的这种较为封闭的铁路系统为问责得以全面、彻底地发挥其整肃吏治功能，提供了充分的便利条件，这种厉行处理本身也许带有一定的偶然性，但当对民负责、受民监督的基本理念已经被执政者确定为问责制发展的精髓所在，特别是当自下而上的公众参与已经能够借助网络形成势不可挡的民意成为执政者自我监督的重要补充，本次温州事故处理本身所具有的示范意义，已经足以使其具有相当的标本价值，一方面，这一典型个案足以折射出八年来我国问责制所取得的进展和进步，另一方面，更预示了我国问责制未来的发展方向，如何最大限度地实现对问责制的全面、彻底规制，提高问责制本身的明确性和可预测性，从根本上提升问责制的权威和公信力，这构成我国问责制深入推行过程中必须解决的现实难题。

综上，笔者认为，与以往问责事件相比，我国政府对7·23甬温线特别重大铁路交通事故的处理，确实在很多方面都是可圈可点的，无论是执政者在这起事件中所表现出来的不回避问题、敢于承担责任、给老百姓一个满意的交代的真诚与决心，还是整个问责过程包括最后问责决定的作出，基本上能够做到在制度预设的轨道上有序地进行，这足以表明问责这一具有鲜明民主特质的治吏机制己然与我国别具特色的本土资源实现了初步的融合。与此同时，我们也必须为问责机制在中国的法治化积极主动地创造内在条件和外部运行条件，构建明晰化的权责划分机制，实现信息公开与政务透明，重塑官员问责文化并增强官员的伦理道德意识以及培育成熟发达的公民社会，这构成推进问责机制法治化的必要保障。

基于此，笔者认为，我国现实语境中的问责制，其特殊性主要体现为以下两个方面：（1）侧重于对领导责任的追究。从铁道部第一时间内对其所属的上海铁路局三名行政官员的免职处理，直至国务院常务会议通过的对54名相关责任人员的党纪政纪处分，可以看出，我国政府对本次温州事故中相关责任人的处理，其所涉官员级别之高、数量之大，既包括党的干部，又涵盖政府高官，无疑是继2003年非典之后问责规模以及问责幅度最大的一次。

事故调查工作已经开始，我们要求事故调查处理的全过程要公开透明，接受社会和群众的监督。也就是说，问责所独具的这种民主性特质，要求政府及其官员的一切行为都要对民负责，受民监督，否则将要受到人民的谴责和制裁。铁道部被责令向国务院作出深刻检查。在问责制发展的初期，由于问责在我国先天并不具备法律依据，其运行的程序和规则更多地要依赖政治维稳的需求，但随着问责实践的不断深入，告别风暴、走向理性已经在别具中国特色的问责发展轨迹中充分显现出来。

会议决定，责成铁道部和铁道部部长盛光祖分别向国务院作出深刻检查。●7月25日，国务院批准成立了国务院7·23甬温线特别重大铁路交通事故调查组。

【注释】[1]本次事故造成死亡88人、重伤62人、轻伤140人，铁道部原部长丁关根因此引咎辞职，1988年3月12日全国人大常委会第二十五次会议决定免去丁关根铁道部部长职务。●12月28日晚，国家安监总局网上全文公布了7.23甬温线特别重大铁路交通事故调查报告。

首先，公开能够满足公民知情权的需要，进而确保公民得以有序地参与问责并监督，同时，公开原则又能将问责的全过程都置于公众的监督之下，一方面构成对问责主体行使裁量权的有效制约，另一方面，这种看得见正义的实现也将有助于从根本上提升问责结果的权威性和可接受性。因此，处理的过程应当及时、准确向群众发布信息。